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陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第145—146页。

事实上已经越来越难由无穷无尽的现存素材中整理出，能够联系不同事物领域的一般性学理。必须留意的是调控观点的下述危险：因其广泛的取向而可能误认，为使行政发挥功能可以对抗法治国的要求。

盖使用不确定的法律概念来描述法规范的构成要件，毋宁为立法的常态，如因此即认定行政机关享有判断余地，行政法院不得加以审查，则行政法院势必不能有效发挥其保障人民权利的功能。任何调控理论的观察都以对事实领域的精确分析为前提（法律事实研究[Rechtstatsachenforschung]的重要性）。举例而言，信赖保护原则的核心意涵是：假使国家行为会使人民对现存法律状态的信赖落空，并因此使其在不须预期的情况下负担新的不利益，或丧失已得的利益，而且纵使在考虑更重要之公益的追求或维护下，此新负担亦并非人民所必须接受者，则不容许采取此项行为[34]。我国行政程序法第五章行政计划希望取法德国联邦行政程序法关于计划确定程序的制度安排，然而，这个德国法律制度的继受却因为行政院迟迟未依行政程序法第164条第2项的授权订定、发布行政计划之拟订、确定、修订及废弃之程序的法规命令而延滞不前。因此，下文就分由执行性行政领域中运用的古典法解释适用模型（二）以及，必须形塑复杂的法律关系、具有立法取向的，复杂的行政决定情境（三）两方面来检讨行政法学的方法要求[4]。

基于行政计划法的这种特质，一般认为，行政机关对于确定计划享有一定的计划形成自由(sog. Planerische Gestaltungsfreiheit)[21]。此外，跨学门的研究仍应与本学门的研究相联系。尤其是矿业开发的破坏责任，因为该方面的制度空白，致使矿业用地的破坏行为没有边界。

采出支撑地表的地下矿产资源，破坏了开采区域的原始应力平衡状态而在重新分布的过程中，致使地表产生连续的移动、变形，因而出现开采沉陷。比如，为了协调与土地使用权之间发生的利益冲突，多数矿山企业采用临时用地的方式。议定书要求土地利用活动应遵守《关于环境和发展的里约宣言》确定的预防原则，任何可致土地破坏的行为活动都将不被允许。凡土地产权人、土地利用者以及土地监管机关等，在监管、控制、支配以及利用土地资源的过程中，都是履行保护土地、防止土地破坏与土地污染的义务主体。

(一)土地复垦的末端处置制度形成社会成本 目前，针对土地破坏的处置措施是复垦制度。以防控土地损毁和滥用为主要目的的《土地保护法》而不是《土地损毁防治法》，前者除了源头防控以外还在于调整对象的广泛性和整体性，包括人为的与自然的损毁、退化、沙化与干旱等多方面。

[16]这些村子的搬迁，面临土地、资金、村民搬迁后如何居住、村民需求与现行政策存在矛盾等问题。国际组织、国家、政府与非政府部门之间，在保护和可持续利用土地方面应进行区域合作。[7]矿业开发损毁土地状况，可分别从不同层面展示。严重破坏和污染土地的矿业开发，不应该空缺保护和可持续利用矿地的法律规定。

[19]必须从源头上控制土地损毁结果的发生，源头防控的制度设置比提高复垦率的末端处置更有效率、更有必要。以保护稀缺土地的自然生态性和可持续发展为主要目的，防控土地破坏与土地污染的土地损毁结果是实现立法目的的主要途径。[25]明确和定位，目前的关键在于改变政府对土地的直接经营职能。[12]其四，从矿山个体来看，选择露天开发的采石场。

见王素萍：《完善我国矿业用地管理的几点思考》，《发展研究》，2014年第2期。无论是露天采矿还是地下采掘，其中的各个环节都在破坏土地。

土地被人为损毁以后，全国的平均复垦率不到15%，而发达国家的土地复垦率一般为50%?80%。在社会与经济的发展过程中，以保护土地为根本目标和基本前提。

[15]孙亮全、刘怀丕：《山西将搬迁1000多个悬空村》，《新华每日电讯》2015年5月17日。随着生产建设的不断发展，每年新增400万亩左右的损坏的土地。矿业开发从各方面严重损毁土地，矿坑水、选炼矿排放等方面污染土地，镉、砷、铬、铅等重金属污染耕地与地下水资源，多数源于矿业开发。[11]根椐统计，全国采煤破坏土地的数量最大且每年仍以4万hm2的速度递增。建立土地风险预警防控机制，对于开发中可能导致土地破坏或重大污染的风险，进行事前的及时处置，防止和控制损毁的结果发生。比如，土地闲置、废弃、低效利用、增减挂钩的占补平衡中占优补劣或占多补少、违反规划与用途管制而擅自使用土地等滥用行为。

如果空缺防控土地损毁的制度安排，仅靠《土壤污染防治法》，则难以守住18亿亩耕地的红线。[28]例如，2010年9月21日，茂名市信宜紫金矿业有限公司银岩锡矿高旗岭尾矿库发生溃坝事件，造成下游流域范围内交通、农田、农作物等严重损毁。

[17]亚立广：《新丰非法采矿触目惊心》，《源流》2012年第3期。这一宣示性条款，源自《土地管理法》第42条的规定，其落脚点还是土地破坏以后的矿地复垦。

在立法理念方面，将土壤污染防治只作为环境保护的手段之一的大环境观，导致土壤、土地资源与资产保护的碎片化现象。除因主体工程建设不可避免需征用444.69hm2农用地(包括281.33hm2耕地)外，会破坏404.37hm2农用地(包括346.13hm2耕地)。

人为导致土地损毁和滥用的方式呈现多样性，农业生产活动、基础设施建设以及工矿生产特别是矿业开发等行为，均导致土地破坏与污染。合理、科学和最大化利用土地，将防止土地闲置与浪费等行为纳入立法。因此，较多的人强调我国应制定专门的《土壤污染防治法》，以便统一调整全国土壤污染防治问题。以天津市宝坻区2012年6月份的遥感监测影像比对2011年度土地利用数据库进行变化解译，发现新增建设用地变化只是侵占耕地的一部分，仅占变化总量的41.33%。

从土地价值方向来看，不当利用方式的结果与土地损毁的结果同一。(一)《土地保护法》具有明确的调整对象和内容 根据《宪法》与《土地管理法》制定的《土地保护法》，可以看作是一部关于土地利用秩序的行为规范法，是人们利用有限土地资源创造最大价值的基本前提，是可持续发展的制度保障。

土地资源稀缺的国家却土地闲置现象严重，根据国土资源部关于城镇土地的一项调查，截至2010年5月底，全国共上报闲置土地2815宗，面积为16.95万亩，闲置5年以上的占总数的31%2.《土地管理法》未保护土地 从土地管理的角度，《土地管理法》应当从基本层面作出防控土地损毁的原则性规定，为保护土地的专门立法提供依据。

5.我国《刑法》未规定损毁土地犯罪 《刑法》第228条规定非法转让、倒卖土地使用权罪，第342条规定非法占用农用地罪，第410条规定非法批准征用、占用土地罪等，却没有规定破坏与污染土地罪。农业活动对土地的污染是严重的，而农村建房、建窑、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物等行为对土地的破坏更加严重。

协议明确规定，必须保障土地的长期利用与保障土地资源的经济用途，协议国必须采取一切措施避免对土地的有害侵蚀和对土地结构的有害改变，要求矿产勘探与开采时不能损毁土地。(二)矿业开发损毁土地的影响和后果超过其他行业 包括勘探与开采的矿业开发，所存在的威胁不仅是矿难，更大的威胁是对土地的损毁。《土地保护法》应设置土地破坏责任，包括破坏土地的民事责任、行政责任与刑事责任。各相关专门立法应维持《土地保护法》的目的，如《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》以及《土地承包经营法》等。

学者提出，单纯的《土壤污染防治法》的制定，被人们和社会各界寄予了过高甚至于不切实际的希望与幻想。其实，我国关于土壤污染防治的立法数量庞大，只是这些立法非常分散且没有规律。

然而，临时用地者不拥有土地使用权而缺乏土地复垦的驱动力，当地农民因未控制土地而对土地利用情况漠不关心。因为在土地利用中没有关于防止土地破坏、污染和滥用的义务设定，自然缺乏未履行义务的刑事责任。

现行相关的法律法规中，未能发现涉及源头防控土地损毁的制度规定： 1.《水土保持法》主要保水利 该法第2条规定，在中华人民共和国境内从事水土保持活动应当遵守本法。[5]这次土地审计发现的问题，除了少征土地出让金3664亿以外，主要是土地利用和耕地保护等不够严格。